Tras la dimisión de José Giral, Rodolfo Llopis fue elegido presidente del gobierno republicano en el exilio. La falta de apoyo por parte de la ONU así como las tensiones internas llevaron a la caída del gobierno Giral, dejando paso a un gobierno encabezado por el miembro socialista. Para poder llevarlo a cabo tuvo que aceptar dos premisas. En primer lugar, la aceptación de varías vías para el restablecimiento de la democracia en España y, por otro lado, la presencia de los comunistas en el nuevo gobierno. Todo ello para buscar el más amplio apoyo de las fuerzas políticas del exilio, contando con la oposición del interior de España y con los partidos monárquicos.

Como Secretario General del PSOE, Llopis tenía el mandato dado por el segundo congreso del Partido, celebrado en mayo de 1946, de no establecer ningún tipo de relación con el Partido Comunista, pero ahora actuaba como Jefe del Gobierno. Sus consultas con el resto de partidos integrantes del gobierno no dejaban lugar a dudas. Desde el Partido Nacionalista Vasco e Izquierda Republicana le comunicaron la obligatoriedad de contar con los comunistas, Esquerra Republicana de Catalunya y Unión Republicana, sin ser tan tajantes, también recomendaron la participación del PCE. Por último, el propio PSOE cedió con el beneplácito de los miembros de la ejecutiva.

Así, quedaría un gobierno formado por el propio Rodolfo Llopis, Presidencia y Negocios Extranjeros, Trifón Gómez (UGT) Emigración y Trabajo, Manuel de Irujo (PNV) Justicia, Julio Just (IR) Gobernación y Guerra, Fernando Valera (UR) Hacienda, Miguel Santaló (ERC) Instrucción Pública y Vicente Uribe (PCE) Economía. Más tarde entraría el representante de la CNT, Luis Montoliu, encargándose del área de Información.

La respuesta franquista no se hizo esperar aumentando la presión sobre todos aquellos militantes vigilados pertenecientes especialmente al PSOE, UGT y CNT, practicándose numerosas detenciones.

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